斗门区探索多户联建保障农民住房需求｜“百千万工程”集成式改革典型案例
日前，广东省委全面深化改革委员会召开会议，强调要有力推动“百县千镇万村高水平质量的发展工程”集成式改革走深走实，充分的发挥典型引领示范作用，引导鼓励各个地区坚持；干字为先、主动作为，坚持从实际出发深化扩权强县和强县扩权改革，以促进招商引资和推动产业升级为重点健全新型帮扶机制，助力做大做强特色经济和支柱产业，加快完善政府撬动、市场主导的多元化投融资体制，深入推动全域土地综合整治，加强完善镇村建设和人居环境整改治理提升机制，充分激发释放县镇村发展的活力动力，推动“百千万工程”加力提速、全面突破。
会议审议通过《全省基层推进“百千万工程”集成式改革典型案例》等文件稿。其中，典型案例共40个，分农村土地综合改革、发展壮大农村集体经济、民生领域改革、激励干部群众投身“百千万工程”四个主题。
其中，珠海市斗门区作为全国第二批农村宅基地制度改革试点地区，着眼破解农村人多地少、宅基地供需矛盾明显问题，通过“多户联建”方式建设莲洲镇“福安·幸福里”村民公寓，在全省率先探索集约用地、资格权跨村、分红质押、积分管理等村民住房保障新机制，稳慎推进农村宅基地制度改革，经验做法获农业农村部肯定推介，入选广东省城乡融合典型做法。
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人多地少是我国的基本国情，也是珠三角农村普遍面临的现实明显问题。以福安村为例，全村共237户、1267人，已有40余年未分配过宅基地，多年来累计有待保障户有所居、可分户但未能分户的农民有178户，其中有迫切需求的近30户，村民建房需求和用地供需矛盾十分突出。
斗门区坚持问题导向和改革思维，打破传统的宅基地分配模式，变平面布局为立体布局，“向天要地”建设村民公寓，在宅基地十分紧缺的背景下用“上楼”的方式解决农民的居住需求。
福安村村民公寓项目总用地7.17亩，原为村集体农用地，2022年斗门区通过修编新一轮多规合一村庄规划将该地块用地功能调整为农村宅基地，在市级的支持下从当年全市新增建设用地指标中专项申请落实了用地规模和指标，指导村集体办理了农转建手续，并由区级承担了新增建设用地有偿使用费、耕地占用税等相关税费及“三通一平”等相关联的费用。村集体利用该地块建设3栋11层的村民公寓，每栋一梯两户、首层架空，可满足60户村民住房需要，比原有宅基地分配模式（只能保障15户村民住房需求）土地利用效率提高了3倍。目前，首期项目第一栋公寓楼已封顶，预计11月底交付使用；第二栋公寓楼正在进行主体施工，预计11月封顶，探索宅基地资格权跨村实现，为全国宅基地改革提供“珠海方案”。
建房资金不足，是长期以来制约农民宅基地资格权有效实现的一个重要瓶颈，尤其是对于高层楼房这种系统性工程，更需要建设资金稳定足额保障。
据悉，“福安·幸福里”村民公寓建设费用全部由农民自筹集资，签约后先付30%定金，封顶后根据自己财力可选择全额一次性或贷款分期两种支付方式交齐尾款。一直以来，由于宅基地是农民的唯一住房，且只限于在本村集体经济组织成员内部流转，所以没办法成为合格的抵押物而申请不到建房贷款。为解决部分农户建房问题，经国家金融监管总局备案，联合地方商业银行创新推出全国首个支持农民宅基地住房建设的贷款产品“美丽农居贷”，由区属国企出资设立上限1000万元的风险担保资金池，以农民集体经济股权分红收益为质押，提供最低首付30%、最高贷款额度100万元、最长分期20年的贷款方案，保障了村民公寓建设的资金来源。
如“福安·幸福里”村民公寓项目，每套总价约30万元，村民最低首付9万元，最长分期20年，月供约1200元，申请贷款的村民约占参建村民总数的70%。“美丽农居贷”项目用股权分红质押代替房产抵押，一旦贷款出现逾期，则由国企风险担保资金池先行偿还银行剩余贷款的80%，然后由国企按协议从当事村民每年的村集体经济组织股权分红收益中逐年抵扣偿还担保资金，合理对冲了银行的不良贷款风险，让农民也能享受到金融资源带来的跨期消费便利。
斗门区创新以多户村民集体申请宅基地并联合报建的形式进行村民公寓建设，即先分配宅基地、再联合申请农房建设，同时参照国有建设用地商品房出让的模式，按户区分宅基地使用权和建筑物所有权，做到“一户一证”办理宅基地房地一体不动产权登记，每户农民享有宅基地使用权13平方米、房屋所有权120平方米，保障了农民的基本居住权益。
申请村民公寓的村民均须符合宅基地资格权新分户条件，或承诺将原有宅基地退回集体经济组织，确保“一户一宅”。村民公寓的流转、退出等参照农村宅基地使用权和住宅流转、退出的相关规定办理，享有同等的权益和保障。
成本是不是合理，费用是否可控，负担是否加重，是村民能否接受村民公寓这一新生事物的关键。
珠海市组织市属国企免费承担代建职能，完成规划、勘探、设计等前期工作，外观、户型等充分征求村民意见之后，设计成果无偿移交村集体使用。
斗门区发动驻地建造业企业以“公益+微利”的方式支持“百千万工程”和乡村振兴，由村民代表通过邀标的方式综合比选确定实施工程单位和监理单位，节省招标成本和中间费用。同时，由于村民公寓虽然形式上是高层居住小区，但本质上是农民宅基地房屋，不能把原本针对开发商收取的一些费用照搬到村民公寓身上而加重农民负担，斗门区坚持实事求是，以区政府工作会议决议的方式一事一议协调自然资源、住建、供水、供电等有关部门对建设涉及的城市基础设施配套费、人防异地建设费、绿色建筑措施费、配电房建设、供水线多个相关事项，做到能减则减、能免则免，对村民公寓的水、电、有线电视、宽带网等建设收费，参照农户个人建房标准执行。村民公寓建设成本由原先的3300元/平方米降低到2500元/平方米，基本与当地农民自建房成本持平，远低于周边商品房定价。
为进一步推动有限的宅基地资源在更广范围内实现更有效配置，出台《斗门区宅基地资格权跨村实现的指导意见》，探索宅基地使用权跨村配置，允许福安村周边的广丰村、耕管村符合“一户一宅”条件的宅基地资格权人到福安村联合报建村民公寓。
“跨村建房”村民每户需多交宅基地有偿使用调节金3.6万元用以补偿其占用的福安村集体土地资源，同时视同其已在本村实现宅基地资格权，在建设成本、贷款方案、物业管理等方面享受和福安村村民同等的权益，同步稳慎建立和完善就近入学、综治调处等管理配套制度。两村村民原有的村集体经济组织成员权益保持不变，户口可继续保留在原所在村集体户口中，也可根据自己需要将户口随房产一并迁入福安村。“福安·幸福里”村民公寓二期共有20户跨村村民参建并签订认购协议。
在公寓申请方面，保证“一户一宅”的前提下引入积分制做法，综合农户家庭非流动人口数、结婚年限、非流动人口人均住房面积、非流动人口人均宅基地面积、申请人子女数量、年龄及住房质量等8项指标对申请人住房需求来做量化评分，例如对家庭非流动人口从多到少对应相应分值，6人及以上的得5分，1人的得0分。
按总得分高低排序确定参与村民公寓建设的资格排序，优先保障最急迫、最困难的群体需求。在选房方面，按照村民缴纳定金的顺序确定选房时摇号的顺序，现场公证每栋楼的摇号选房结果，村民可在摇号后的三日内自行协商调换，经公示后确定最终分配结果。通过民主程序制定建设方案、代建协议、银行贷款方案等文件，经符合村民公寓分配资格的村民三分之二以上到会，并经到会村民四分之三以上表决通过，确保全过程公开、公平、公正。
在试点工作启动之初，珠海市、区、镇三级就分别成立了由党委、政府主要领导担任“双组长”的试点工作领导小组，组建工作专班高位调度。制定出台《珠海市农村宅基地和农村住房建设管理暂行办法》《珠海市斗门区关于改善农村村民住房条件推进村民公寓建设的指导意见（试行）》等13份制度文件，构建了覆盖宅基地审批、流转、盘活利用、退出、登记、有偿使用、风貌管控、资格权跨村实现等全流程的管理制度体系。
特别是在村民公寓建设环节，对风险补偿资金池、多户联建、一户一证、积分排位等相关改革成果均以制度文件的方式来进行成果固化。相关做法得到当地农民的普遍认可，目前斗门区乾务镇、斗门镇多个村已申请参照福安村模式建设村民公寓，下一步根据试点试行经验稳慎推动在更大范围复制推广。
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